近日，自然资源部办公厅印发《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》（以下简称《平急政策指引》），作为落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》要求，发布的第二部国土空间规划政策指引，将对地方制定相应政策起到重要指导作用。《中国自然资源报》记者采访了自然资源部国土空间规划局主要负责人，就《平急政策指引》的背景、原则、规划编制要点、规划与土地政策融合等相关问题进行解读。
一、《平急政策指引》发布的背景是怎样的？
习近平总书记高度重视发展“第一要务”和安全“头等大事”，指出“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”2023年中央经济工作会议提出，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰。
党的二十大报告提出要“打造宜居、韧性、智慧城市”。韧性城市就是让城市的各种重要机能像弹簧一样，能够从容应对自然和社会压力，并快速恢复原状。韧性规划是一种规划方法，核心是构建一个安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织的城市空间治理体系。统筹发展和安全的空间需求，亟需发挥国土空间规划战略引领和刚性约束作用，加强韧性城市的规划工作。
2023年4月中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，规划建设保障性住房。7月国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求统筹做好“平急两用”公共基础设施空间规划和用地保障工作，编制平急功能复合的国土空间规划。在部党组的领导下，我们对全国21个超大特大城市开展全面调研，立足我部“两统一”职责，就存在的卡点堵点进行研判，形成调研报告，8月印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》。经过一段时间的实践，各地也提出在推动“平急两用”公共基础设施建设中，仍需部里指导规划编制方法、细化实施路径与支持政策。此外，随着我国城镇化率已超66%，党的十九大提出的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，也对促进城乡要素流动、构建城乡互补关系提出了更多空间要求。
基于此，自然资源部国土空间规划局组织制定了《平急政策指引》，以“宁可备而不用，不可用时无备”为原则，进一步深化平急功能复合的韧性城市规划要求与土地支持政策，提高规划应对风险的实效性。《平急政策指引》是继去年我部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》后，围绕统筹发展和安全，促进规划与土地政策衔接的又一次努力。通过这个政策指引，我部将更高效地支持完成党的二十大提出“打造韧性城市”的任务。
二、什么是“平急两用”的公共基础设施，平急功能复合的韧性城市规划应坚持什么原则？
《指导意见》提出积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，“平时”用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求；提出编制平急功能复合的国土空间规划。通过《平急政策指引》，准确把握平急功能复合的内涵，将发展与安全统筹在一个规划里，“平时”重点保发展，“急时”重点保安全；既要在空间上守住底线、留有余地，又要在时间上应对风险变化、做好预案；不仅要考虑“平时”和“急时”功能的兼容性，更要考虑“平时”和“急时”功能的可快速转换性。
公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户安宁，是最基本的民生。城市规划是为人服务的，要坚持人民至上、生命至上，践行新时代的群众路线，从满足人民美好生活的安全需要出发，贯彻落实总体国家安全观，充分发挥规划的统筹引领作用，推动城市安全治理能力现代化。
具体在空间布局上要坚持城乡融合，把城市作为有机体，推动城区基础设施与公共服务设施向周边乡村地区延伸，形成“平急两用”公共基础设施的点线面结合的网络化布局，提升城乡整体应对灾害和风险的能力。在面上，要结合都市圈、城乡生活圈的人口社会、资源禀赋等特征，根据不同灾种与分级响应需求，划定平急功能复合区，推动区域统筹联动；在线上，要充分考虑“急时”应急救援疏散和物资供应需求，预控应急保障通道；在点上，要加强分级响应的“平急两用”公共基础设施节点规划安排，明确功能转换与复合利用要求。
需要注意的是，“平急两用”不是从无到有的空间资源配置问题，还涉及到存量资源资产关系、权益的调整问题。在规划统筹布局后，“平急两用”公共基础设施如何落地实施，如何可持续性经营，要充分考虑其复杂的权属关系，保障群众权益，进一步发挥农民、集体经济组织的积极性和市场机制作用，通过对空间资源的优化配置和空间资产的有效运营来提升区域价值，实现城市与乡村的共建共享。同时，要坚持底线思维，依法依规推进“平急两用”公共基础设施建设。
三、如何做好平急功能复合的韧性城市规划，支持“平急两用”公共基础设施建设？
平急功能复合的韧性城市规划是为当前应对不确定性时代，对现有国土空间规划体系“做加法”，将韧性要求落实到规划上，将“平急”不同功能叠加到同一空间上，因此对规划编制也提出了新要求。
首先要加强调查评估。一方面，当前城市面临自然灾害、社会安全等突发事件风险日益增多，亟需对城市应对灾害的韧性水平进行评估。《平急政策指引》强调，要将韧性评估纳入规划实施“体检评估”，依托国土空间基础信息平台，发挥大数